Iranin ydinohjelmasopimus olisi tärkeä osa Lähi-idän rauhanomaista kehitystä

Marraskuun viimeinen viikko kokosi Iranin ydinohjelmasopimuksen (Joint Comprehensive Plan of Action) osapuolet seitsemännelle neuvottelukierrokselle Wieniin. Agendalla oli Iranin ydinsopimuksen kohtalo.

Sopimus on ollut tauolla aina toukokuusta 2018, jolloin presidentti Donald Trump veti vaalilupaustensa mukaisesti Yhdysvallat pois Iranin ydinsopimuksesta ja palautti Iranin vastaiset talouspakotteet. Sittemmin presidentti Joe Bidenin hallinto on ilmoittanut haluavansa liittyä takaisin sopimukseen. Bidenin tultua valtaan tammikuussa 2021 useita neuvottelukierroksia onkin käyty Iranin entisen Presidentin Hasan Rouhanin edustajien kanssa.

Iranin kesäkuun 2021 presidentinvaalien jälkeen valtaan noussut konservatiivisempi Presidentti Ebrahim Raisin hallinto palasi pienen tauon jälkeen uudestaan neuvottelupöytään mutta kovennetuin vaatimuksin. Tämä oli odotettavissa, sillä Raisin hallinto on Rouhanin hallintoa huomattavasti konservatiivisempi. Uudessa hallinnossa jatkaa tosin myös usea Rouhanin hallinnon virkamies, joten Rouhanin neuvotteluperinnölle saadaan jossain määrin jatkoa. Yhdysvaltalaisen asevalvontaverkoston Arms Control Associationin mukaan neuvotteluikkuna on kuitenkin sulkeutumassa Iranin kovennettujen vaatimusten sekä Iranin toteuttamien, ydinohjelmaansa koskevien aktivointitoimien vuoksi. 

Mikä on Iranin ydinohjelmasopimus JCPOA?

Iranin ydinohjelmasopimus aikaansaatiin heinäkuussa 2015 niin kutsun P5 + 1 –joukon ja Iranin välillä. P5 tarkoittaa YK:n turvallisuusneuvoston pysyviä jäseniä eli Yhdysvaltoja, Venäjää, Kiinaa, Iso-Britanniaa ja Ranskaa, jotka ovat kaikki myös ydinasevaltioita. Näiden lisäksi neuvottelujen osapuolena on Saksa. Sopimusta olivat edeltäneet lähes kymmenen vuotta jatkuneet neuvottelut. Sopimuksen aikaansaaminen olikin merkittävä diplomatian voitto ja konkreettinen ydinaseiden leviämistä ehkäisevä toimenpide. Presidentti Barack Obama, edustajanaan ulkoministeri John Kerry, oli sitoutunut sopimuksen aikaansaamiseen, kuten oli myös ulkoministeri Javad Zarifin edustama Iranin presidentti Hasan Rouhani. Iranilaisille itselleen sopimus oli hyvin tervetullut sen talouden käytännössä romahdettua maata vuosia rasittaneiden talouspakotteiden vuoksi.

Pähkinänkuoressa JCPOA turvasi Iranin luovuttamattoman oikeuden ydinenergian kehittämiseen, tutkimukseen, tuotantoon ja käyttöön rauhanomaisia tarkoituksia varten. Tämä oikeuden on vahvistettu kuuluvan kaikille ydinaseettomille maille niin kutsutun ydinsulkusopimuksen IV artiklassa. Toisaalta JCPOA-sopimuksella varmistettiin, ettei Iranin ydinohjelmaan sisälly elementtejä, joita voitaisiin hyödyntää ydinaseen valmistamista varten. Vastaavasti P5 + 1 -maat sitoutuivat poistamaan Iranin vastaiset laajat talouspakotteet.

Sopimuksen täytäntöönpano näytti alkavan lupaavasti, ja Iran toteutti kaikki sopimuksessa edellytetyt sen ydinohjelmaa rajoittavat toimenpiteet. Vastaavasti Yhdistyneet kansakunnat ja EU poistivat Iranin vastaiset talouspakotteet. Yhdysvallat teki helpotuksia ydinohjelmasopimukseen liittyviin talouspakotteisiin, kun taas sen muut Irania vastaan asettamat pakotteet (esimerkiksi Iranin ballististen ohjusten vastaiset pakotteet) jäivät voimaan. Kansainvälinen atomienergiajärjestö IAEA varmisti syväluotaavin Iranissa tapahtuvin tarkastuksin, että Iran on noudattanut sopimusta.

Trump veti Yhdysvallat yksipuolisesti pois Iranin ydinohjelmasopimuksesta

Presidentti Trump oli vaaliohjelmassaan useaan otteeseen kuvannut Iran-sopimusta historian huonoimmaksi sopimukseksi. Huomattavaa kuitenkin on, että Trump pysyi sopimuksessa vielä puolitoista vuotta valintansa jälkeen. Tämä tapahtui sen vuoksi, että sopimus todellakin palveli Yhdysvaltain etuja, minkä Presidentti Trumpin turvallisuuspoliittiset neuvonantajat toivat hänelle toistuvasti esille.

Trumpin vetäytyminen sopimuksesta oli teknisesti ”helppo” toteuttaa, koska sopimusta ei ollut saatettu Yhdysvaltojen senaatissa voimaan varsinaisena kansainvälisenä sopimuksena. Tähän vaadittua määräenemmistöä ei olisi ollutkaan edes realistista saada kasaan. Sen osoittaa muun muassa Yhdysvaltojen ratifiointia vuodesta 1996 odotellut ydinkoekieltosopimus. Yhdysvallat on yksi sopimuksessa mainituista valtioista, joiden tekemä ratifiointi on sopimuksen voimaantulon edellytyksenä.

Iranin ydinohjelmasopimus ei toiminut odotetusti edes ennen Yhdysvaltojen vetäytymistä, sillä yritykset edelleen pitivät Irania riskikohteena. Pakotteet poistettiin sovitusti, mutta epävarmuus Iranista investointikohteena ja pakotteiden mahdollinen palauttaminen jäivät vaivaamaan rahamarkkinoita. Osittain Iranin tilanne helpottui, sillä Iranin talous alkoi jälleen kasvaa vaikkakin hitaasti. Iran kykeni esimerkiksi uusimaan vanhentunutta lentokonekantaansa, tosin Boeingin kanssa suunniteltu kauppa (arvoltaan noin 9,5 miljardia USD) jäi toteutumatta Yhdysvaltojen vetäydyttyä ydinohjelmasopimuksesta. Talouden hidas elpyminen ei kuitenkaan vastannut talouspakotteiden kurjistamien iranilaisten toiveita.

Marraskuussa 2018 Yhdysvaltojen kaikki aikaisemmat pakotteet otettiin uudelleen käyttöön, minkä seuraukset Iranin taloudelle olivat kohtalokkaita. Voimaan palautettiin myös niin kutsutut toissijaiset sanktiot, jotka kohdistuvat Iranin kanssa kauppaa käyviin kolmansiin tahoihin. Jotta Iran jatkaisi ydinohjelmasopimuksen noudattamista, sopimuksen jäljelle jääneet osapuolet – EU, Kiina ja Venäjä – yrittivät turvata Iranin kauppaa, laihoin tuloksin.

Strategisesta hillinnästä ydinohjelman aktivointiin

Yhdysvaltojen vetäytymispäätöstä seuraavan vuoden ajan Iran harjoitti niin sanottua strategista hillintää noudattaen ydinohjelmasopimuksen määräyksiä tarkasti. Toukokuusta 2019, täsmälleen vuosi Yhdysvaltojen sopimuksesta vetäytymisen jälkeen, Iran alkoi toteuttaa asteittain ydinohjelmasopimuksessa kiellettyjä toimia sekä rikastaa uraania uuden ydinlakinsa mukaisesti. Iran on korostanut, että se voi vielä perua nämä toimet, mikäli sen vaatimuksiin talouspakotteiden poistamisesta suostutaan.

Iranin uusi ulkoministeri Hossein Amir Abdollahian on todennut, että talouspakotteet on tällä kertaa poistettava todellisuudessa eikä pelkästään paperilla. Iranin neuvottelutiimissä on merkittävä talous- ja oikeusosaajien edustus tätä tavoitetta edistämässä. Iranin uusi hallinto ei kuitenkaan välttämättä pidä edellistä ydinohjelmasopimusta sellaisenaan hyvänä vaihtoehtona, kuten Iranin pääneuvottelija Bagheri Kani on todennut Financial Timesille. Iran edellyttää myös, että Yhdysvallat sitoutuu kunnioittamaan sopimusta, mikäli sellainen saadaan aikaan. Bidenin hallinto ei kuitenkaan voi sitoa seuraavan hallinnon käsiä. Yksi todennäköinen skenaario onkin, että vaikka ydinohjelma sopimus saataisiinkin aikaan, Bidenin mahdollinen republikaaniseuraaja irtautuisi siitä.

Lisähaasteen muodostaa myös Iranin oma toiminta. Vain päivä sen jälkeen, kun neuvottelut käynnistettiin Wienissä, Iran alkoi rikastaa uraania 20 %:ksi Fordow’n ydinlaitoksen IR-6-sentrifugeilla ja otti myös käyttöön uusia IR-6-sentrifugeja. Iranin kasvava osaaminen herkän ydinteknologian käytöstä tulee vaikeuttamaan neuvotteluja. Ydinasetta varten tarvittavan materiaalin valmistusaika (breakout time) on kansainvälisen atomienergiajärjestön mukaan nyt kuukausi, tosin varsinaisen aseen valmistamiseen tarvittaneen vuosi tai kaksi. Missä menee se raja, että Yhdysvallat arvioi, ettei JCPOA:n palauttaminen ole enää riittävä takaamaan Iranin ydinohjelman rauhanomainen luonne?

Iranin ydinohjelman kohtalo vaikuttaa turvallisuuteen

On tärkeä huomata, että Iranin ydinohjelmasopimuksen kohtalo vaikuttaa Iranin rajojen ulkopuolellakin. Iran kääntyy yhä enemmän itään, Kiinaan ja Venäjään päin, mikäli länteen ei voi luottaa. Talouspakotteet voimaannuttavat harmaan talouden toimijoita valtiollisten toimijoiden kustannuksella. Mikäli Iran jatkaa ydinohjelmansa kehittämistä, myös muut alueen maat saattavat pyrkiä ostamaan ydinaseiden valmistukseen liittyvää teknologiaa. Alueelliset keskustelunavaukset, ja aivan erityisesti Riadin, Abu Dhabin ja Teheranin välinen Bagdadin dialogi, voisi vaarantua.

Ydinaseita omistava Israel seuraa tarkasti, miten Yhdysvallat toimii Iranin osalta. Useat Israelin turvallisuussektorilta eläköityneet johtohenkilöt ovat ilmaisseet tukensa Iranin ydinohjelmasopimukselle ja pitävät sitä edelleen Israelin intressien mukaisena. Naftali Bennetin hallinto jatkaa kuitenkin edellisen pääministerin Benjamin Netanjahun linjalla vaatien Yhdysvaltoja luopumaan neuvotteluista. On epävarmaa, mikä tarkalleen on Israelin kynnys ryhtyä avoimiin tai peitettyihin sotatoimiin Irania vastaan.

Asevalvonnan näkökulmasta Iranin ydinohjelmasopimus on toimiva, ydinaseiden leviämisen ehkäisyä koskeva sopimus. Iranille pelkkä sopimus ei kuitenkaan enää riitä, vaan sen ohella tulisi pohtia myös konkreettisia tapoja, joilla yritystason taloudellista yhteistyötä Iranin kanssa voitaisiin elvyttää. Proaktiivisuutta tarvitaan, kuten myös valtiotason tukea Iraniin suuntautuvan taloudellisen toiminnan edistämiseksi. Tällaista voisivat olla esimerkiksi Iraniin tehtäviä investointeja tukevat verohelpotukset ja rahoitus. Välivaiheen sopimus, kuten JCPOA:a edeltänyt JPOA, olisi myös keino rauhoittaa tilanne ja ostaa aikaa varsinaisille neuvotteluille.

Sopimusten kohtalolla on vaikutusta myös kansainvälisten suhteiden tasolla yleisesti ottaen. Yhdysvaltojen valitettavan tempoilun vuoksi kansainvälisten suhteiden perustava normi, pacta sunt servanda (sopimuksia on kunnioitettava) on muuttumassa pacta sunt violandaksi (sopimuksia voi rikkoa). Eurooppa voi näyttää parempaa esimerkkiä puolustamalla tekemiään sitoumuksia ja sitä kautta kansainvälistä normipohjaa. Rauhaa luodaan konkreettisin toimin, juhlapuheet eivät enää riitä. On EU:n kiistämätön etu, että Iran palaa noudattamaan ydinohjelmasopimusta. Aika on kuitenkin loppumassa.

Artikkelikuva: Iranin pääneuvottelija Ali Bagheri Kani tapaa IAEA:n pääjohtajaa Wienissä joulukuussa 2021. Dean Calma / IAEA

Katariina Simonen, 17 tammikuuta 2022

Iran, JCPOA, kansainvälinen politiikka, kansainväliset sopimukset, pakotteet, ydinohjelmas

---