Trumpin hallinto uhkaa Iranin ydinsopimusta

Heinäkuussa 2015 solmittu historiallinen sopimus Iranin ydinohjelmasta on esimerkki menestyksekkäästä diplomatiasta; kuten EU:n korkea edustaja Federica Mogherini hiljaittain totesi, sopimus on toiminut mainiosti. Amerikkalaisten republikaanien joukossa se on kuitenkin alusta alkaen ollut jatkuvan kritiikin kohteena.

Sopimusta on arvosteltu siitä, ettei se ole lopettanut uraanin rikastusta tai rajoittanut ohjusten kehittelyä Iranissa. Donald Trumpin vaalivoiton jälkeen monet ovatkin nähneet tilaisuuden murentaa sopimusta asettamalla uusia Iranin-vastaisia pakotteita. Lisäpakotteiden toivotaan yllyttävän Iranin vetäytymään sopimuksesta ja saamaan siitä syyt niskoilleen. Lisäpakotteiden toivotaan mahdollistavan sen, että vuonna 2011 Yhdysvaltain ja EU:n yhdessä asettamat ja ydinsovun myötä poistetut ns. ”lamauttavat” pakotteet astuisivat jälleen voimaan.

Vallitsevan käsityksen mukaan juuri näiden Iranin öljyvientiin ja maksuliikenteeseen kohdistuneiden toimien musertavat taloudelliset vaikutukset pakottivat maan neuvottelupöytään vuonna 2013. Tästä näkökulmasta tosiaan näyttää siltä, että lisäpakotteet mahdollistaisivat sellaisen ”paremman sopimuksen”, jonka presidentti Trump sanoi kampanjansa aikana neuvottelevansa Iranin kanssa. Tällaisen vaihtoehtoisen sopimuksen sisällöstä uudella hallinnolla ei kuitenkaan tunnu olevan harmaintakaan aavistusta. Ulkoministeri Rex Tillersonin kommentit kuitenkin viittaavat siihen, että suuntana on paluu aiempaan politiikkaan, jonka tavoitteena oli uraanin rikastuksen kieltäminen Iranilta kokonaan — viimeistään sitten kun nyt voimassa oleva sopimus raukeaa 15 vuoden päästä.

Näiden varsin epämääräisten suunnitelmien taustalla oleva logiikka ontuu pahasti, sillä pakotteet eivät tule toimimaan edellä esitetyllä tavalla. EU-maat tuskin tukevat pakotteita nykytilanteessa. Sitä paitsi vallitseva käsitys pakotteiden toimivuudesta Iranin tapauksessa on ylipäänsä virheellinen. Iraniin kohdistunut painostus on tosiasiassa toistuvasti epäonnistunut, eivätkä öljy- ja pankkisanktiot ole tässä suhteessa mikään poikkeus. Tillersonin oletus siitä, että Iran luopuisi oikeudestaan uraanin rikastamiseen, kun sille vastavuoroisesti tarjottaisiin rauhanomaista ydinenergiayhteistyötä, puolestaan perustuu sellaiseen vääristyneeseen tulkintaan lähihistoriasta, jossa systemaattisesti ohitetaan Iranin katkerat kokemukset kansainvälisestä ydinenergiayhteistyöstä.

 

Neljä kireää vuosikymmentä

Miltei neljän vuosikymmenen ajan Yhdysvaltain Iraniin kohdistaman jatkuvan painostamisen ja pakotepolitiikan merkittävin vaikutus on ollut vuoden 1979 islamilaisesta vallankumouksesta periytyvän valtiollisen ideologian pönkittäminen. Pakotepolitiikka ei ole onnistunut heikentämään maan hallintoa tai säätelemään sen toimintaa toivotuilla tavoilla, vaan se on paradoksaalisesti ajanut Iranin johdon korostamaan kestävyyttä vastoinkäymisten edessä. Dynamiikka näkyy erityisen selvästi maan ydinpolitiikassa. Yhdysvallat pyrki 1980-luvun lopulta lähtien estämään Iranin ja kolmansien osapuolten välisen ydinenergiayhteistyön, sillä sen mielestä olisi ollut parasta, ettei Iran kehittäisi edes rauhanomaista ydinohjelmaa. Painostus toimikin tehokkaasti siinä mielessä, että Iranin pääsy kansainvälisille ydinenergiamarkkinoille estyi miltei kokonaan, ja lopulta Venäjä oli maan ainoa kauppakumppani. Yhdysvaltain harjoittama politiikka ei kuitenkaan estänyt jo shaahin aikana (Yhdysvaltain tuella) alulle pannun ydinohjelman kehittämistä. Lisäksi se ajoi Iranin pimeille markkinoille ja myötävaikutti siihen, että maan ydinpolitiikan keskeiseksi tavoitteeksi muodostui omavaraisuuden maksimointi—mukaan lukien ydinpolttoaineen valmistus kansallisen uraaninrikastusohjelman avulla.

Iranin ydinohjelmaa koskeva kansainvälinen kiista sai alkunsa 2000-luvun alussa, kun Iranin rakentamien ydinlaitosten – etenkin Natanzin kaupungin lähettyvillä olevan uraaninrikastuslaitoksen – olemassaolo paljastui kansainväliselle atomienergialaitokselle. Yhdysvallat väitti salailun todistavan, että Iran pyrki kehittämään ydinaseita. Iran puolestaan perusteli toimintaansa sillä, että sen oikeus rauhanomaiseen ydinteknologiaan ja materiaaleihin oli estetty neljännesvuosisadan ajan. Niinpä sille ei ollut jäänyt muuta vaihtoehtoa kuin toimia ”diskreetisti”.

Vaikka Iranin selitys on yleisesti tyrmätty ”peitetarinana”, sitä ei voi pitää täysin merkityksettömänä. Kuten Gareth Porter on huomauttanut, Iranin kokema tarve omavaraisuuteen liittyy osittain myös Bushehrin ydinreaktorin rakentamiseen ja ydinpolttoaineen toimittamiseen liittyneisiin ongelmiin ja viivytyksiin. Vaikka kyse oli osittain samanlaisista teknisistä vaikeuksista, joita ranskalainen Areva kohtasi Olkiluodossa, ongelmien taustalla vaikuttivat myös Venäjän ja Yhdysvaltain väliset, kulissien takana tehdyt lehmänkaupat.

Jos halutaan ymmärtää, miksi Iran tänäkin päivänä pitää itsepäisesti kiinni oikeudestaan rikastaa uraania, on Iranin omavaraisuuspyrkimykset otettava tosissaan. Vaikka halu säilyttää ydinaseoptio (engl. ”nuclear hedging”) on oletettavasti myös vaikuttanut ydinohjelman taustalla, Iranilla on myös pätevä rauhanomainen syy uraaninrikastuspyrkimyksiinsä. Sen huomiotta jättäminen – yhdessä Yhdysvaltain ja Iranin pitkäaikaisen vihollisuuden luomien poliittisten esteiden ohella – selittää pitkälti koko ydinkiistan eskaloitumisen aina vuoteen 2013 saakka.

Vuonna 2003 Iran teki Yhdysvalloille salaisen neuvottelutarjouksen ja neuvotteli tämän jälkeen ydinohjelmasta kolmen EU-maan kanssa vuosina 2003-2005. Samaan aikaan se ilmoitti voivansa rajoittaa uraanin rikastusta, muttei suostuisi luopumaan siitä kokonaan. EU-maat, Venäjä ja Kansainvälinen atomienergiajärjestö olisivat olleet avoimia neuvotteluille tältä pohjalta, mutta Bushin hallinto tyrmäsi diplomatian ja vaati, ettei maassa ”pyörisi yhtään sentrifugia”. Yhdysvallat käytti myös tilaisuutta hyväkseen ja vei kiistan YK:n turvaneuvostoon tarkoituksenaan saada kansainvälinen tuki Iraniin kohdistuvalle pakotepolitiikalle.

On täysin mahdollista, että kiistan kärjistyminen olisi voitu välttää kokonaan, mikäli Yhdysvallat olisi itse tullut neuvottelupöydän ääreen ennen vuotta 2006. Tuolloin Iran ei vielä edes ollut onnistunut rikastamaan uraania. Tätä mieltä on myös Gary Samore, joka koordinoi Valkoisen talon aseriisuntapolitiikkaa Obaman ensimmäisellä hallituskaudella ja osallistui Iranin kanssa käytyihin neuvotteluihin. Samore myönsi vuonna 2013 tekemässäni haastattelussa, että ”yksi suurista avoimista kysymyksistä” on se, olisiko kriisi voitu välttää jos Yhdysvallat olisi antanut tukensa Iranin ja EU:n välisille neuvotteluille vuosina 2003–2005.

YK:n turvaneuvoston vuodesta 2006 lähtien asettamat kansainväliset pakotteet perustuivat Bushin hallinnon kantoja myötäillen vaatimukselle, jonka mukaan Iranin tuli keskeyttää uraanin rikastukseen liittyvät toimet ennakkoehtona neuvotteluille. Iran oli suostunut tähän vaatimukseen aiemmin EU:n kanssa käymiensä neuvotteluiden aikana. Iranilaiset kokivat kuitenkin yhä voimakkaammin, että lännen tavoitteena oli lyhyellä tähtäimellä pitkittää keskeytystä ja pitkällä tähtäimellä kieltää Iranilta uraanin rikastus kokonaan. Kun vielä otetaan huomioon Bushin pyrkimykset kaataa Iranin hallinto ja toisaalta Iranin huonot muistot kansainvälisestä ydinenergiayhteistyöstä, Iranin näkökulmasta oli varsin aiheellista ajatella, että periksi antaminen kriisin sopimisen sijaan olisi johtanut yhä kasvavaan Yhdysvaltain painostukseen.

Tämän seurauksena osapuolet lukkiutuivat yhä tiukemmin vastakkaisiin kantoihinsa. Vaikka pakotepolitiikka onnistui eristämään Iranin kansainvälisesti, se epäonnistui jälleen kerran sille asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa: maan ydinohjelma laajeni merkittävästi vuosina 2006-2013. Koska tilanne ei näyttänyt jättävän tilaa diplomaattiselle sovittelulle, Yhdysvallat, Israel ja Iso-Britannia uhkasivat Irania sotilaallisilla iskuilla. Tämä oli kaikkein katastrofaalisin osa koko strategiaa, sillä yhä todellisemmalta näyttävä hyökkäys nimenomaan vahvisti ydinaseoption merkitystä Iranin turvallisuudelle.

 

Suunnanmuutos Yhdysvaltain strategiassa

Vuonna 2009 valtaan astunut presidentti Obama ymmärsi kriisin vakavuuden ja pyrki välttämään uhkaavan katastrofin rakentamalla luottamusta ja keskustelemalla Iranin johdon kanssa ilman ennakkoehtoja. Tästä huolimatta neuvotteluiden peruslähtökohdat säilyivät aluksi muuttumattomina, sillä Yhdysvaltain pyrkimyksenä oli edelleen saada Iran noudattamaan YK-päätöslauselmien vaatimuksia.

Vasta vuonna 2012 Obaman hallinto otti merkittävän askeleen tunnustelemalla kompromissiratkaisua salaisissa neuvotteluissa Iranin kanssa. On tärkeää huomata, että tämä tapahtui ennen Iranissa kesällä 2013 käytyjä presidentinvaaleja (joissa pakotteet vaikuttivat myönteisesti maltillisen Hassan Rouhanin voittoon). Julkisuudelta varjeltu neuvottelukanava antoi kahdelle konfliktin pääosapuolelle tilaisuuden astua ulos poteroistaan ja pohtia, kuinka vähentää toistensa aikomuksiin kohdistuvaa epäluottamusta. Mikäli Iran ei todellakaan halunnut ydinaseita, vaan tahtoi rikastaa uraania muista syistä, ja jos Yhdysvallat piti ydinaseiden rajoittamista tärkeämpänä kuin hallituksenvaihdosta Iranissa, kumpaakin osapuolta tyydyttävän ratkaisun täytyi olla saavutettavissa.

Iranin ydinneuvotteluissa mukana olleen entisen ulkoministeriön aserajoitusneuvonantajan Robert Einhornin kanssa kesäkuussa 2013 tekemäni haastattelu enteili muutosta Yhdysvaltain strategiassa. Einhornin mukaan oltiin ”lähestymässä pistettä, jossa olisi suositeltavaa selittää iranilaisille, mikä [neuvotteluiden] lopputulema on […] Olemme antaneet vihjeitä siitä, että voimme hyväksyä uraaninrikastusohjelman, mutta emme ole sanoneet tätä vielä suoraan.” Kun Yhdysvallat ensimmäisen kerran syksyllä 2013 julkisesti ilmoitti voivansa sallia rajoitetun uraaninrikastusohjelman Iranissa, viralliset neuvottelut voitiin käynnistää. Huolellisesti rakennettuun kompromissiin perustuva neuvotteluratkaisu saavutettiin alle kahdessa vuodessa.

On selvää, että pakotteiden purkaminen oli ja on yhä keskeinen osa Iranin ydinsopimusta, ja että Rouhanin hallinnon maltillisempi tyyli helpotti osaltaan neuvotteluprosessia. Oletus, että sopimus saatiin aikaan pakotteiden ansiosta, perustuu kuitenkin virhepäätelmälle. Todellinen salaisuus diplomaattisen läpimurron taustalla oli edellä kuvattu muutos Yhdysvaltain strategiassa pakottamisesta ja sanelusta kompromissihakuisuuteen ja luottamuksen rakentamiseen.  Toisin sanoen ymmärrys pakotteiden toimimattomuudesta sai Yhdysvallat tarkastelemaan kriittisemmin aiempaa lähestymistapaansa, mikä puolestaan mahdollisti aidon vastavuoroisuuden neuvotteluissa.

Hallitukset eivät tunnetusti ole halukkaita myöntämään aiempia virheitään. Niinpä Obaman hallinto antoi ymmärtää, että diplomatia oli tulosta onnistuneesta sanktiopolitiikasta. Tämä tulkinta, joka sai EU:n Yhdysvaltoja mukailleen Iran-strategiankin näyttämään menestystarinalta, otetaan itsestäänselvyytenä myös amerikkalaisten demokraattien keskuudessa.

Valitettavasti käsitys Iran-pakotteiden toimivuudesta ruokkii nyt republikaanien harhaluuloja siitä, että painostuksen lisääminen voisi johtaa vielä parempaan lopputulokseen Iranissa. Siksi virheellisten käsitysten oikaiseminen olisi tärkeää. On suoranainen ihme, että ydinsopimus ylipäätään saatiin aikaan huolimatta kaikista niistä ylitsepääsemättömiltä vaikuttaneista esteistä, joita keskinäinen epäluottamus ja pakotteet olivat vuosien saatossa luoneet diplomatian tielle. Vaikka kiistan ratkaisun kannalta keskeisen ongelman muodostaneet aiemmat YK-päätöslauselmat kumottiin uudella päätöslauselmalla, fantasia uraanin rikastuksen täyskiellosta elää edelleen sitkeästi etenkin republikaanien keskuudessa.

 

Uutena huolenaiheena Trumpin Iran-puheet

Tämä lyhyt katsaus Iranin ydinkiistan lähihistoriaan toivottavasti selventää sitä, miksi Yhdysvaltain uuden hallinnon haikailemat pakotteet ja paluu aiempaan uraaninrikastuksen kieltävään politiikkaan ovat tuomittuja epäonnistumaan. Mikäli Yhdysvallat perustaa Iranin-politiikkansa jatkossa näille tavoitteille, ja mikäli EU ja sopimuksen muut osapuolet (Venäjä ja Kiina) eivät kykene pistämään vastaan esimerkiksi luomalla vaihtoehtoisia maksuliikenneratkaisuja, on mahdollista että ydinsopimus purkautuu ja Iranin ydinohjelmaa koskeva kiista eskaloituu jälleen vaarallisella tavalla.

Sopimusta on jo arvosteltu Iranissa sen takia, että vastapuoli ei ole pitänyt kiinni lupauksistaan. Vaikka Obaman hallinto poisti kolmansiin osapuoliin kohdistuvat pakotteet erikoispäätöksillä (ns. waiver) ja rohkaisi eurooppalaisia tekemään kauppaa Iranin kanssa, epävarmuus Yhdysvaltain tulevasta linjasta on käytännössä rajoittanut normaalin taloudellisen kanssakäymisen mahdollisuuksia. Trumpin puheet, joiden mukaan Iranin kanssa tehty sopimus oli ”huonoin koskaan tehty sopimus”, sekä hänen tammikuun lopussa säätämänsä Iranin kansalaisiin sekä kuuteen muuhun muslimimaahan kohdistunut maahantulokielto ovat huomattavasti lisänneet epäuskoa Yhdysvaltoihin ja ydinsopimuksen tulevaisuuteen Iranissa. Tällaisilla puheilla saattaa olla ratkaisevia vaikutuksia myös Iranin sisäpolitiikkaan. Tilanne on nimittäin omiaan vahvistamaan kovan linjan kannattajia toukokuussa pidettävissä presidentinvaaleissa.

Yhdysvaltain nykyisen ulkopoliittisen linjan vaarallisuutta korostaa se, että pakotteiden kannattajien lisäksi hallinnossa on vielä myös niitä, jotka uskovat sotilaalliseen ratkaisuun. Tässä suhteessa huolta herättävät erityisesti kansallisen turvallisuusneuvonantajan Michael Flynnin näkemykset Iranista. Räjähdysherkässä tilanteessa EU:n rooli Iranin ydinsopimuksen ylläpitämisessä ja konfliktin ehkäisemissä korostuu, sillä toista tilaisuutta Iranin ydinkiistan diplomaattiseen ratkaisemiseen ei ehkä tule.

 

Artikkeli perustuu LobeLog -verkkojulkaisussa 17.1.2017 julkaistuun englanninkieliseen tekstiin.

Tytti Erästö, 2 helmikuuta 2017

Donald Trump, energiapolitiikka, Iran, kansainvälinen politiikka, Lähi-itä, Yhdysvallat

---